Plan Paulson

Le Plan Paulson, ou TARP, est l'une des mesures mises en place par les États-Unis à partir de septembre 2008 pour faire face à la crise financière de 2008, elle-même enfantée par la crise des subprimes qui a débuté en 2007...



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Immeuble abritant le Département du Trésor des États-Unis

Le Plan Paulson, ou TARP[note 1], est l'une des mesures mises en place par les États-Unis à partir de septembre 2008 pour faire face à la crise financière de 2008, elle-même enfantée par la crise des subprimes qui a débuté en 2007 et qui menaçait le dispositif financier international. Il s'appuie sur l'Emergency Economic Stabilization Act of 2008, une loi originellement proposée par le Secrétaire au Trésor des États-Unis Henry Paulson et par le président de la Réserve fédérale des États-Unis Ben Bernanke[1].

Originellement, ce plan prévoyait que le Département du Trésor des États-Unis achèterait des actifs toxiques américains, essentiellement des mortgage-backed securities, de banques faisant affaire aux États-Unis jusqu'à concurrence de 700 milliards USD. Le 11 novembre 2008, Henry Paulson, imitant le gouvernement suédois, a radicalement modifié l'approche retenue : le trésor américain prendra plutôt une prise de participation dans le capital des institutions financières les plus fragiles, augmentant ainsi leurs liquidités[2], [3], [4], [5], [6]. Le 10 décembre 2008, le Congrès des États-Unis a publié un rapport particulièrement critique envers la mise en œuvre du plan. Reprenant la majorité des critiques du Government Accountability Office (GAO) publiées au début du mois de décembre 2008, le rapport mentionne que le trésor américain a «changé ses plans à plusieurs reprises et se demande s'il a une ligne d'action claire»[7]. Le congrès a aussi exprimé à plusieurs reprises son mécontentement à propos de l'exécution du plan[8].

Les défenseurs du plan affirment que l'intervention dans le marché demandée était principale pour prévenir une dégradation plus prononcée dans la confiance envers le dispositif de crédits américain et qu'un refus d'agir mènerait à une dépression économique.

Les opposants affirment qu'un tel plan, rapidement mis au point, est particulièrement coûteux, pointent les sondages qui démontrent que le public américain n'approuve pas le sauvetage des banques d'investissements[9], ajoutent que de meilleures alternatives n'ont pas été examinées[10] et que le Sénat des États-Unis a adouci une loi impopulaire en ajoutant des incitatifs qui ont forcé la main à la Chambre des représentants des États-Unis[11], [12]. D'autre part, les opposants affirment que puisque la crise provient d'un excédent de prêts et de dettes, ajouter une quantité massive de prêts et de dettes ne fera qu'exacerber les problèmes économiques[13].

Pendant l'exécution du plan, les sommes seront octroyées en trois étapes : 250 milliards de dollars seront immédiatement accordés au Trésor suivis de 100 milliards octroyés, si indispensable, à la demande du président des États-Unis, puis 350 milliards sujets à un nouveau vote du Congrès des États-Unis[14]. Plusieurs instances officielles surveilleront l'exécution du plan.

Contexte

Article principal : Crise des subprimes.

La crise des subprimes a atteint un stade critique en septembre 2008, tandis que la liquidité du marché monétaire est sévèrement diminuée partout sur la planète[15] et que l'insolvalibilité guette plusieurs banques d'investissement et d'autres institutions financières. Dans l'objectif de mettre fin à diverses menaces économiques, le gouvernement fédéral américain a annoncé une série de mesures conçue pour résoudre plusieurs problèmes. Cette annonce fait suite à différentes opérations financières de ce gouvernement, certaines sauvant des sociétés financières de la faillite, d'autres pas. Il a mis sous tutelle Fanny Mæ et Freddy Mac[16], a prêté 85 milliards USD, via la Fed, à AIG tout en nationalisant son capital à hauteur de près de 80%[17], mais a décidé de ne pas intervenir pour sauver de la faillite Lehman Brothers[18].

Le lundi 6 octobre 2008, l'indice Dow Jones, perdant plus de 700 points, passe sous 10 000 points pour la première fois depuis 2004[19]. Le même jour, CNN rapporte que[20] :

Proposition de Paulson

Henry Paulson, Secrétaire au Trésor des États-Unis.
(Photo prise en 2006)

Dans la semaine du 15 septembre 2008, des consultations entre Henry Paulson, le président de la Réserve fédérale des États-Unis Ben Bernanke, le président de la SEC Christopher Cox, les leaders du congrès et George W. Bush, permirent de faire progresser le dossier dans l'objectif de rédiger un projet de loi qui résorberait la non-liquidité du marché[21], [22].

Le 20 septembre, Paulson et Bush annoncèrent une proposition où le gouvernement fédéral américain rachèterait jusqu'à 700 milliards USD de mortgage-backed securities non liquides dans l'objectif d'augmenter la liquidité du marché secondaire des hypothèques et de diminuer les pertes potentielles que pourraient subir les institutions financières possédant ces titres. La proposition faisant trois pages, elle était intentionnellement courte sur les détails dans l'objectif de favoriser son acceptation par le congrès[1]. Ce plan fut appelé Troubled Asset Relief Program (TARP) [23], mais est aussi connu comme la «proposition Paulson» et le «Plan Paulson»[note 2].

La proposition fut bien reçue par les investisseurs boursiers, mais a fait diminuer la valeur du dollar américain face à l'or, l'euro et le pétrole. Elle n'a pas été immédiatement acceptée par le congrès : suite à des débats, des amendements y furent apportées pour la rendre légalement et politiquement plus attrayante[24], [25], [26]. Dans la semaine du 21 septembre, il y avait en effet différentes frictions entre les membres du congrès à propos de la durée et de la portée de la proposition[27], lesquelles étaient augmentées par la faillite de plusieurs institutions bancaires, telle Washington Mutual, et les élections présidentielles du 4 novembre 2008.

Le 21 septembre, Henry Paulson annonce que la proposition originale, qui excluait les banques d'origine étrangère, a été révisée pour inclure les institutions financières étrangères faisant affaire aux États-Unis. Le gouvernement fédéral américain a fait pression auprès de différents pays pour mettre en place un plan identique[28].

Le 23 septembre, le plan est présenté par Henry Paulson et Ben Bernanke au Senate Banking Committee[note 3], qui le rejeta en le qualifiant d'intolérable[29].

Le 24 septembre, le président Bush s'est adressé à la nation américaine par le truchement de la télévision, affirmant que la crise financière pourrait devenir sérieuse si aucun geste n'était fait rapidement par le Congrès des États-Unis[30].

Rachat de mortgage-backed securities

La partie principale de la proposition est le rachat de 700 milliards USD de mortgage-backed securities (MBS) par le gouvernement fédéral américain. Cette opération peut être vue comme un investissement risqué, plutôt qu'une dépense. En effet, les MBS soumis au programme sont toujours bénéficiaires des entrées de fonds des hypothèques données en garantie. Les sorties de fonds du gouvernement pourront ainsi être remboursées à long terme par les versements mensuels. Qui plus est , le gouvernement pourrait revendre les actifs, mais à des prix variables. Quoique les emprunts nécessaires pour racheter les MBS augmentera la dette publique des États-Unis, les actifs liés aux MBS viendront augmenter ceux du Trésor américain[31], [32].

Le défi essentiel du plan est l'évaluation des MBS, exercice complexe car leur valeur est sujette à différents facteurs liés au marché immobilier ainsi qu'à la qualité des hypothèques données en garanties[33]. La capacité du gouvernement fédéral américain d'obtenir le maximum de gains sur les MBS ainsi acquis, que ce soit à court terme ou à long terme, dépend pour une grande part de leur prix au moment de l'achat. A titre d'exemple, Merrill Lynch a dévalué ses MBS au prix de 22 cents pour un dollar lors du 2e semestre 2008[34]. En octobre 2008, il est complexe de prévoir si le gouvernement pourra revendre les MBS ou devra se contenter d'encaisser les versements sur les hypothèques.

Droit de dépenser sans supervision

Dans sa forme originale, la proposition aurait donné au Secrétaire au Trésor des États-Unis le droit de dépenser sans supervision, que celle-ci soit faite par le Congrès des États-Unis ou par une cour de justice, ce qui lui aurait donné des pouvoirs jamais vus jusque là[27]. La section 8 de la proposition Paulson décrit ainsi ses pouvoirs : «Les décisions par le Secrétaire, en accord avec l'autorité conférée par cette loi, ne peuvent être revues et sont exécutées à la discrétion de l'agence. Elles ne peuvent être revues par quelque cour de justice que ce soit ou tout autre instance administrative[trad 1], [23].» Cette provision n'a pas été incluse dans la version finale.

Incidences potentielles

Si le Trésor américain dépense la totalité des 700 milliards USD promis, chaque Américain verra sa dette augmentée de 2 295 USD (pour une population d'environ 305 millions) ou encore chaque Américain ayant un emploi verra sa dette augmenter de 4 635 USD (pour une population de travailleurs estimée à 151 millions) [35]. Ces calculs sont simplistes, car les auteurs font l'hypothèse que l'ensemble des citoyens américains, travailleurs ou non, vont rembourser ce montant à part égale. Les auteurs excluent l'intérêt sur la dette et omettent le fait que plusieurs Américains, même s'ils travaillent, paient particulièrement peu d'impôt ou de taxes. Qui plus est , le gros de ce montant servira à acheter des MBS qui pourraient être vendus à profit.

Soumis avant l'acceptation du plan Paulson, le budget fédéral américain pour 2008 est de 2 900 milliards. Les 700 milliards additionnels l'amèneront à 3 600 milliards, soit une augmentation de 24%. Ce montant est plus élevé que le budget annuel de l'armée américaine et plus élevé que le montant versé par le gouvernement fédéral aux programmes Medicare et Medicaid combinés[36].

Dans l'objectif d'enrayer la crise qui menace les institutions bancaires américaines, le gouvernement fédéral américain s'est engagé de plusieurs façons. Au début d'octobre 2008, le montant total des engagements et des prévisions d'engagements serait de 1 000 milliards USD, montant à comparer au PNB des États-Unis qui se situe à à peu près 14 000 milliards USD[36]. Cependant, ces montants servent à acquérir des actifs, il n'y a par conséquent pas de perte sèche.

Motivations

Lors de son témoignage devant le Sénat des États-Unis, le Secrétaire au Trésor des États-Unis Henry Paulson, pour motiver ses choix, a donné les raisons suivantes[37] :

Lors de son témoignage devant le Sénat des États-Unis le 23 septembre 2008, le président de la Fed, Ben Bernanke, a aussi résumé les raisons pour procéder au plan de sauvetage[38] :

À propos du montant de 700 milliards USD, Forbes. com a cité une porte-parole du trésor américain : «Ce n'est pas fondé sur quelque donnée que ce soit. Nous avons uniquement choisi un très gros montant[trad 10], [39]

Réactions au plan d'origine...

Le 25 septembre 2008, le président des États-Unis George W. Bush a rencontré des membre du Congrès des États-Unis, dont les candidats à la présidence John McCain et Barack Obama, à la Maison blanche pour discuter du plan Paulson[40].

Le Plan Paulson peut mettre Henry Paulson en conflit d'intérêt. En effet, il est un ancien CEO de Goldman Sachs, laquelle bénéficiera du plan de sauvetage. Paulson a engagé des cadres ayant travaillés pour Goldman Sachs comme conseillers et d'anciens conseillers ont été engagés par des banques qui vont profiter du plan. Au vu des montants en jeu, il y a possibilité que certaines opérations illégales ou douteuses soient maquillées ou cachées[41], [42], [43]. Par contre, selon Forbes, Paulson possèderait en 2006 un avoir d'environ 700 millions USD[44].

... du marché

Le 19 septembre 2008, quand des nouvelles à propos du plan furent publiées, le marché des valeurs mobilières a augmenté d'environ 3%. Les marchés étrangers ont aussi vu une hausse. La valeur du dollar américain a diminué comparativement aux autres devises[45], [46].

Le marché des contrats à terme sur le pétrole a augmenté d'au moins 16 USD le baril au cours du lundi 22 septembre 2008 : c'était une augmentation record pour une journée[47]. Cependant, il y d'autres facteurs qui expliquent en partie cette hausse. Des spéculateurs qui s'étaient engager à acheter des contrats à terme sur le pétrole à la fin d'octobre ont acquis de grandes quantités de pétrole pour se protéger, alimentant la hausse des prix[48]. Qui plus est , des contrats à terme sur le pétrole ont augmenté d'environ 5 USD par baril.

Les taux sur hypothèque ont augmenté suite à l'annonce du plan. Le taux fixe à 30 ans était en moyenne à 5, 78% au cours de la semaine avant l'annonce. Au cours de la semaine suivante, se terminant le 25 septembre, il était à 6, 09% en moyenne[49], mais plus bas que celui atteint lors de la récession au début des années 1990, où il avait atteint 9, 0%[50].

... de citoyens américains

Le 25 septembre 2008 dans plus de 100 villes aux États-Unis, des citoyens ont protesté contre le plan de sauvetage[51]. TrueMajority, un regroupement citoyen, affirme que ses membres ont organisé plus de 250 évènements dans plus de 41 États[52]. Le plus grand rassemblement, organisé par le New York Central Labor Council[note 4], s'est effectué à New York près du New York Stock Exchange : 1 000 manifestants se sont joints aux membres de différents syndicats[53], [54]. D'autres regroupements citoyens planifient aussi des rassemblements pour protester contre le plan de sauvetage[55] pendant que des citoyens furieux expriment leur colère en ligne sur des blogs et dans des sites web dédiés[56].

Lors d'un sondage mené du 19 au 22 septembre 2008 par le Pew Research Center, des citoyens américains devaient répondre à la question : «Comme vous le savez certainement, le gouvernement doit potentiellement investir des milliards pour protéger les institutions financières et le marché. Croyez-vous que le gouvernement fait le bon ou le mauvais geste ?»[trad 11]. 57 % des sondés appuient l'initiative du gouvernement, tandis que 30 % s'y opposent[57].

Lors d'un sondage mené du 19 au 22 septembre 2008 par Bloomberg. com et Los Angeles Times, des citoyens américains devaient répondre à la question : «Est-ce que le gouvernement devrait utiliser l'argent des contribuables pour sauver les institutions financières en difficulté, sachant que leur faillite aurait des incidences négatives sur l'économie et le marché, ou bien ce n'est pas la responsabilité du gouvernement de sauver les sociétés privés avec l'argent du contribuables ?»[trad 12] 55 % des sondés s'opposent à l'initiative du gouvernement, tandis que 31 % l'appuient[58], [59].

Lors d'un sondage mené le 24 septembre 2008 par USA Today et Gallup, des citoyens américains devaient répondre à la question : «Comme vous le savez, l'administration Bush a proposé un plan qui permettrait au Département du Trésor d'acheter et de revendre jusqu'à 700 milliards d'actifs toxiques d'institutions financières. Que devrait faire le congrès ?»[trad 13] 56 % des sondés voulaient que le congrès appliquent un plan différent du Plan Paulson, 22 % appuient le plan tel quel et 11 % veulent que le congrès ne fasse rien[60].

Le sénateur américain Sherrod Brown a affirmé avoir reçu 2 000 courriels et appels téléphoniques par jour, 95 % des interlocuteurs s'opposant au plan[61]. En date du mardi 25 septembre 2008, les bureaux de la sénatrice américaine Dianne Feinstein ont reçu à peu près 40 000 courriels, appels et lettres à propos du plan, la majorité des interlocuteurs s'y opposant[54].

... de politiciens

Originellement, plusieurs membres du Congrès des États-Unis n'ont pas supporté le plan, en particulier les républicains conservateurs. A titre d'exemple, l'un de ceux-ci, Spencer Bachus, a qualifié le plan de «pistolet sur la tempe» [trad 14], [62]. Cependant, plusieurs personnes ont proposé d'autres alternatives pour résoudre cette crise[63], et d'autres solutions, moins risquées et plus profitables, pour utiliser au mieux l'argent du contribuable américain, solutions qui n'ont pas été débattues suite à la publication précipitée du plan.

Barack Obama s'est adressé au Sénat des États-Unis à propos de la crise financière dans l'objectif de démontrer son appui à la loi qui sous-tend le Plan Paulson[64].

Note : Plusieurs politiciens, en particulier américains, ont exprimé leur opinion à propos du Plan Paulson. Pour éviter une surcharge de cette section, seules certaines opinions ont été retenues. Dans la mesure du possible, elles ont été choisies en se basant sur l'importance politique de la personne, sans cependant faciliter un parti plutôt qu'un autre.

... de financiers

.... d'économistes

«1) Son honnetêté. Le plan est une subvention aux investisseurs aux dépens des contribuables. Les investisseurs qui ont pris un risque pour faire un profit doivent aussi subir les pertes. [... ] Le gouvernement peut maintenir une industrie financière qui fonctionne bien [... ] sans sauver quelques investisseurs qui ont pris de mauvaises décisions.

2) Son ambiguité. Ni la mission de la nouvelle agence ni sa supervision ne sont claires. Si les contribuables doivent acheter des actifs non liquides et opaques de vendeurs en difficulté, les termes, les occasions et les méthodes de ces achats doivent être transparents avant de procéder à l'achat et les actifs doivent être supervisés avec diligence.

3) Ses effets à long terme. Si le plan est accepté, ses effets seront avec nous [les Américains] pour une génération. Suite à leurs efforts, les marchés des capitaux américains, dynamiques et innovateurs, ont amené une prospérité nationale inconnue jusqu'alors. Affaiblir de façon principale ces marchés dans l'objectif de calmer des perturbations à court terme est affligeant[trad 27]»

— Extrait de la lettre envoyée au Congrès des États-Unis par un collectif d'économistes américains[86]

... de journalistes

Autres propositions

Plusieurs propositions ont été faites pour résoudre les problèmes qui ont mené à la crise financière de 2008 :

Aide hypothécaire

Recapitalisation des banques

Liquidation des actifs

Réforme du dispositif monétaire

Loi

Création

Le projet de loi d'origine soumis à la Chambre des représentants des États-Unis, appelé Troubled Asset Relief Program (TARP), comprenait 3 pages. Dès lors, l'objectif du projet est de diminuer l'incertitude planant sur la valeur de la totalité du système financier américain en rachetant les actifs toxiques, cette opération permettant au passage de restaurer la confiance dans ce dispositif. Ce texte sera substantiellement augmenté pour devenir un projet de loi faisant 110 pages et sera proposé comme amendement au projet de loi H. R. 3997, dont le contenu sera totalement vidé[note 9]. L'amendement est rejeté par la Chambre des représentants des États-Unis lors d'un vote le 29 septembre 2008 par 228 voix contre et 205 pour[106].

Le 1er octobre 2008, le Sénat des États-Unis a débattu et voté un amendement au projet de loi H. R. 1424, un substitut à TARP qui sera appelé Emergency Economic Stabilization Act of 2008[107], [108].

Le sénat a accepté l'amendement et a adopté le projet de loi par 74 voix pour et 25 contre[109]. Le projet de loi H. R. 1424 a été voté par la Chambre des représentants des États-Unis le 3 octobre 2008 : il fut accepté par 263 voix pour et 171 contre[110]. Le président George W. Bush a ratifié le projet en loi quelques heures après son acceptation par les deux chambres, créant du même coup un fonds de 700 milliards USD que le Trésor américain pourra utiliser pour acheter des actifs toxiques[111].

Points saillants

Gestion du programme

La loi autorise le Secrétaire au Trésor des États-Unis d'établir le Troubled Asset Relief Program dans l'objectif d'acheter des actifs toxiques d'institutions financières. L'Office of Financial Stability est créée à l'intérieur du Département du Trésor des États-Unis comme agence qui sera dirigée par le secrétaire. Lorsqu'il accomplit sa mission, le secrétaire doit consulter le Federal Reserve System, la Federal Deposit Insurance Corporation, l'Office of the Comptroller of the Currency [note 10], le directeur du Office of Thrift Supervision [note 11] et le secrétaire du Department of Housing and Urban Development [note 12], [112], [113].

Financement

La loi autorise une enveloppe globale de 700 milliards USD. Le Secrétaire au Trésor des États-Unis a un accès immédiat à 250 milliards. Le président des États-Unis peut autoriser un montant additionnel de 100 milliards. Pour la dernière tranche de 350 milliards, le président doit informer le Congrès des États-Unis de son intention d'autoriser des fonds supplémentaires. Le congrès a 15 jours pour voter une résolution qui interdit cette autorisation. Si le congrès ne parvient pas à passer la résolution dans le délai prescrit ou si la résolution passe mais que le président des États-Unis y met son veto et que le congrès n'a pas suffisamment de voix pour surmonter le veto, le trésor reçoit les 350 milliards additionnels[114], [115].

Participation au capital des compagnies

Pour n'importe quelle firme participant au programme, le Secrétaire au Trésor des États-Unis doit obtenir un warrant lui garantissant le droit d'acquérir des actions sans droit de vote ou, si la compagnie ne peut émettre un warrant, des dettes prioritaires, c'est-à-dire des dettes dont le paiement est prioritaire assez à des dettes qui ne le sont pas (par exemple, les hypothèques au Canada doivent être remboursées avant les dettes personnelles). Le secrétaire peut faire une exception de minimis, mais elle ne peut dépasser 100 millions USD[116], [117].

Prévention des forclusions et aide aux propriétaires de résidences

Dans le cas d'hypothèques contenues dans les actifs acquis par le trésor américain, le secrétaire doit (1) créer un programme qui tente de maximiser l'aide aux propriétaires de résidences et (2) inciter les traitants des hypothèques à profiter du Homeowners Program of the National Housing Act (HOPE) ou de tout autre programme disponible pour minimiser les forclusions[note 5], [116]. Qui plus est , le secrétaire peut recourir à des garanties de prêt ainsi qu'à des bonifications du crédit dans l'objectif de diminuer le risque de forclusion[118]. La loi ne contient pas de mécanisme pour modifier les termes d'une hypothèque sans le consentement d'une insititution qui détient un intérêt dans celle-ci[119].

Limitation sur la rémunération des cadres supérieurs

Si le Trésor des États-Unis prend des actifs directement d'une entreprise et détient une part significative dans ses avoirs ou ses dettes, elle n'est pas autorisée à offrir à ses cinq cadres supérieurs des incitatifs qui encouragent des risques inutiles et excessifs[120]. Aussi, l'entreprise est interdite de verser des paiements à un cadre supérieur comme parachute doré. Ces deux restrictions cessent quand le trésor ne possède plus d'avoirs ou de dettes dans l'entreprise. Elle obtient aussi, vis-à-vis les cadres supérieurs, le droit de récupérer les bonis versés ou les primes à la performance calculées selon des données erronées[121], [122].

Si le trésor prend des actifs pour plus de 300 millions USD via une enchère, tout nouveau contrat de travail d'un cadre supérieur ne peut contenir une clause de parachute doré dans le cas de départ involontaire, de banqueroute, d'insolvabilité ou d'administration judiciaire. Cette interdiction s'applique aux contrats à venir, ceux déjà signés ne sont pas visés[121], [122].

Dans n'importe lequel de ces scénarios, aucune limite n'est imposée sur la rémunération d'un cadre supérieur et les clauses de parachute doré ne seront pas modifiées[123].

Révision judiciaire

La loi établit que les actions du Secrétaire au Trésor des États-Unis dans le cadre de ce programme sont sujettes à une révision judiciaire [116], [124], ce qui renverse la demande originellement formulée par Paulson d'octroyer l'immunité au secrétaire[125].

Transparence

Pour chaque acquisition effectuée dans le cadre du programme, le Secrétaire au Trésor des États-Unis doit publier, dans les deux jours et dans un format électronique, une description de la transaction, la quantité d'actifs acquis et leur prix[116], [126].

Programme d'assurance de la FDIC

De la date de la promulgation de la loi, le 3 octobre 2008, jusqu'au 31 décembre 2009, la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) assurera chaque dépôt jusqu'à concurrence de 250 000 USD, plutôt que jusqu'à concurrence de 100 000 USD comme jusque là[127], [128].

Supervision

Financial Stability Oversight Board

Le Financial Stability Oversight Board est créé dans l'objectif d'analyser les actions du trésor américain et de faire des recommandations suite à ses analyses[127], [129]. Les membres du comité sont :

Panel de surveillance du Congrès des États-Unis

Un panel de surveillance du Congrès des États-Unis est créé par la loi dans l'objectif de surveiller l'état du marché financier, le dispositif de régulation et la gestion du Troubled Asset Relief Program par le Trésor américain. Il se compose de cinq experts externes au gouvernement fédéral américain, chacun étant mandaté par différents responsables du gouvernement. Le panel doit rapporter ses observations mensuelles au congrès, à partir de la date du premier achat effectué dans le cadre du programme. Il doit aussi remettre un rapport spécial au congrès à propos des réformes apportées aux mécanismes de régulation au plus tard le 20 janvier 2009[127], [130].

Surveillance par le Comptroller General

Le Controller General (CG), directeur du Government Accountability Office, est requis de superviser les performances du programme et de rapporter ses observations bimestrielles au Congrès des États-Unis. Il est aussi requis d'auditer le programme sur une base annuelle. La loi donne au CG le droit d'accéder à l'ensemble des informations qui appartiennent au programme ou qu'il utilise. [131], [132].

Bureau du Special Inspector General

La loi crée le bureau du Special Inspector General (SIG) pour le Troubled Asset Relief Program, dont les officiers sont appointés par le président des États-Unis et confirmés par le Sénat des États-Unis. Le SIG doit monitorer, auditer et enquêter sur les activités du trésor américain en lien avec le programme et rapporter ses observations trimestrielles au congrès américain. [131], [133].

Fiscalité

La loi apporte des changements au dispositif fiscal fédéral américain :

Administration du programme

Dans le cadre du programme, le gouvernement fédéral américain aura recours au CAMELS ratings pour déterminer quelles banques pourront recevoir de l'aide financière[134]. Le New York Times affirme que le «critère utilisé pour déteminer qui aura l'argent met en place un environnement qui facilitera la consolidation dans l'industrie en facilitant ceux qui ont le plus de chances de survivre[trad 36], [134].».

Les aspects publiés du programme de capitalisation «suggèrent que le gouvernement définira de façon imprécise ce qui forme une banque en bonne santé. [... Les banques] qui ont fait du profit dans la dernière année sont certainement celles qui recevront une injection de capital. Les banques qui ont perdu de l'argent pendant l'année passée devront se soumettre à d'autres tests. [... Les responsables du programme] se demanderont aussi si une banque a suffisamment de capital et de réserves financières pour subir une sévère perte dans son portfolio de prêts immobiliers, de prêts improductifs et d'autres actifs toxiques[trad 37], [134]. Quelques banques ont reçu du capital en acceptant en contrepartie de chercher un partenaire pour une fusion. Pour recevoir du capital dans le cadre du programme, les banques «doivent aussi apporter un plan d'affaire portant sur les deux à trois prochaines années et expliquer comment elles prévoient d'utiliser leur capital.»[trad 38], [134]. Le secteur automobile ayant été fortement touché, plus de 13 milliards de dollars ont été accordés en décembre 2008 aux Big Three (General Motors, Ford et Chrysler) [135].». L'American International Group (AIG) a aussi été aidé de façon importante.

Critiques

Les partisans du plan Paulson ont affirmé qu'une intervention dans le marché monétaire américain était principale pour prévenir une plus grande perte de confiance dans le système monétaire américain et qu'un refus d'agir mènerait à une dépression économique.

Les opposants ont souligné que le plan était coûteux et qu'il était précipité, ajoutant que les sondages effectués auprès de la population américaine indiquaient que les citoyens étaient contre une aide apportée aux banques d'investissement, lesquelles spéculaient régulièrement en bourse[9]. Ils ont aussi affirmé qu'aucune autre proposition n'a été étudiée ou reconnue[136] et que le Sénat des États-Unis a forcé le passage du projet de loi en rajoutant des mesures qui rendraient les citoyens plus réceptifs à une telle loi[137], [12].

Notes et références

Notes

  1. Le Troubled Asset Relief Program (TARP) est le nom originellement donné au Plan Paulson. Malgré le montant en jeu, le document ne comptait que trois pages. Pour que le plan soit accepté par le Congrès des États-Unis, il a fallu modifier substantiellement le document : il comptait à peu près 110 pages au moment de son acception.
  2. Elle ne doit pas être confondue avec le Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Reconstitu, une autre proposition de Paulson faisant 212 pages et publiée le 31 mars 2008. Voir (en) Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, United States Department of the Treasury, 31 mars 2008.
  3. Le nom officiel est United States Senate Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, mais est abrégé en Senate Banking Committee. C'est une commission parlementaire permanente au Congrès des États-Unis qui supervise, entre autres, la totalité du dispositif bancaire américain. Pour plus de détails, voir (en) Senate Banking Committee.
  4. C'est une organisme défendant les intérêts des syndiqués de New York.
  5. Aux États-Unis, même si l'emprunteur possède une certaine immunité légale, la forclusion permet au prêteur de saisir la propriété d'un emprunteur en cas de défaut de paiement. Pour plus de détails, voir (en) Foreclosure.
  6. Cette crise est survenue aux États-Unis pendant les années 1980 et les années 1990. À peu près 2 400 caisses d'épargne ont fait faillite à cette époque. Le coût total estimé pour sauver la totalité des fonds déposés dans leurs coffres est d'environ 560 milliards USD, desquels à peu près 325 milliards USD ont été payés par le gouvernement fédéral américain (en imposant des contribuables américains ou en strict des frais sur les comptes d'épargne). Cette crise a en partie contribué au déficit du gouvernement fédéral américain au début des années 1990. Pour plus de détails, voir (en) Savings and loan crisis.
  7. Le Resolution Trust Corporation était une agence gouvernementale américaine chargée de liquider différents actifs (essentiellement des actifs liés à l'immobilier, dont des prêts hypothécaires) qui avaient appartenu aux caisses d'épargne déclarées en faillite par l'Office of Thrift Supervision suite à la crise des caisses d'épargne américaine dans les années 1980. Pour plus de détails, voir (en) Resolution Trust Corporation.
  8. Aux États-Unis, le chapitre 11 de la loi sur la banqueroute permet aux entreprises qui en bénéficient de se soustraire à plusieurs obligations financières vis-à-vis leurs créanciers. En contrepartie, elles doivent agir de façon diligente pour redevenir profitable. A titre d'exemple, plusieurs entreprises américaines de transport aérien en ont profité en 2006. Par contre, la mise en place de ce «parapluie» prend du temps, car ordonné et supervisé par une cour de justice. Dans le contexte de la crise financière de 2008, les institutions financières américaines n'ont pas suffisament de temps devant elle pour en profiter. Pour plus de détails, voir (en) Chapter 11, Title 11, United States Code
  9. (en) Amendment to the Senate Amendment to H. R. 3997, House Committee on Financial Services, 2008. Consulté le 30 septembre 2008
  10. L'Office of the Comptroller of the Currency, établi en 1863, émet les chartes bancaires, régule le dispositif bancaire américain et supervise les activités de la totalité des banques, qu'elles soient étrangères ou non, faisant affaire aux États-Unis. Pour plus de détails, voir (en) Office of the Comptroller of the Currency.
  11. L'Office of Thrift Supervision est une agence du Département du Trésor des États-Unis. Elle est la premère instance régulatrice des institutions financières ayant une charte fédérale, qu'elles soient des banques ou des caisses d'épargne. Elle supervise aussi les compagnies de savings and loan holding (SLHC) et quelques institutions possédant une charte d'État. Pour plus de détails, voir (en) Office of Thrift Supervision.
  12. Le Department of Housing and Urban Development est un cabinet du gouvernement fédéral américain, c'est-à-dire un groupe-conseil auprès du président des États-Unis composé d'officiers senior faisant partie du pouvoir exécutif. À ses débuts en 1965, ce cabinet s'occupait essentiellement du développement urbain et du développement résidentiel, appliquant différentes politiques. En 2008, il s'occupe essentiellement de développement résidentiel. Pour plus de détails, voir (en) United States Department of Housing and Urban Development.
  13. Le Federal Housing Finance Agency est une agence fédérale américaine ayant pour but de réguler une partie du marché immobilier aux États-Unis, plus exactement tout ce qui touche les government sponsored enterprises. En 2008, elle s'est en particulier fait connaître pour voir pris le contrôle technique de Fannie Mæ et de Freddie Mac, deux organismes servant au refinancement hypothécaire aux États-Unis, marché qu'ils occupent à hauteur d'environ 40%. Pour plus de détails, voir (en) Federal Housing Finance Agency.
  14. Le Mortgage Forgiveness Debt Relief Act of 2007 a pour but de soulager financièrement les emprunteurs hypothécaires américains. Elle offre un congé fiscal aux personnes qui n'avaient pas payé leurs arriérés d'impôt au gouvernement fédéral suite à la forclusion de leur propriété. La loi s'applique uniquement aux résidences principales. Pour plus de détails, voir (en) Mortgage Forgiveness Debt Relief Act of 2007.

Traductions de

  1. (en) «Decisions by the Secretary pursuant to the authority of this Act are non-reviewable and committed to agency discretion, and may not be reviewed by any court of law or any administrative agency. »
  2. (en) «We must... avoid a continuing series of financial institution failures and frozen credit markets that threaten American families'financial well-being, the viability of businesses both small and large, and the very health of our economy. »
  3. (en) «These bad loans have created a chain reaction and last week our credit markets froze – even some Main Street non-financial companies had trouble financing their normal business operations. If that situation were to persist, it would threaten all parts of our economy. »
  4. (en) «We must now take further, decisive action to fundamentally and comprehensively address the root cause of this turmoil. And that root cause is the housing correction which has resulted in illiquid mortgage-related assets that are choking off the flow of credit which is so vitally important to our economy. We must address this underlying problem, and restore confidence in our financial markets and financial institutions so they can perform their mission of supporting future prosperity and growth. »
  5. (en) «This troubled asset relief program has to be properly designed for immediate implementation and be sufficiently large to have maximum impact and restore market confidence. It must also protect the taxpayer to the maximum extent envisageable, and include provisions that ensure transparency and oversight while also ensuring the program can be implemented quickly and run effectively. »
  6. (en) «This troubled asset purchase program on its own is the single most effective thing we can do to help homeowners, the American people and stimulate our economy. »
  7. (en) «Among the firms under the greatest pressure were Fannie Mæ and Freddie Mac, Lehman Brothers, and, more recently, American International Group (AIG). As investors lost confidence in them, these companies saw their access to liquidity and capital markets increasingly impaired and their stock prices drop sharply. »
  8. (en) «Purchasing impaired assets will create liquidity and promote price discovery in the markets for these assets, while reducing investor uncertainty about the current value and prospects of financial institutions. More generally, removing these assets from institutions'balance sheets will help to restore confidence in our financial markets and enable banks and other institutions to raise capital and to expand credit to support economic growth. »
  9. (en) «Extraordinarily turbulent conditions in global financial markets... these conditions caused equity prices to fall sharply, the cost of short-term credit--where available--to spike upward, and liquidity to dry up in many markets. Losses at a large money market mutual fund sparked extensive withdrawals from a number of such funds. A marked increase in the demand for safe assets--a flight to quality--sent the yield on Treasury bills down to a few hundredths of a percent. By further reducing asset values and potentially restricting the flow of credit to households and businesses, these developments pose a direct threat to economic growth. »
  10. (en) «It's not based on any particular data point. We just wanted to choose a really large number. »
  11. (en) «As you may know, the government is potentially investing billions to try and keep financial institutions and markets secure. Do you think this is the right thing or the wrong thing for the government to be doing?»
  12. (en) «the government should use taxpayers'dollars to rescue ailing private financial firms whose collapse could have adverse effects on the economy and market, or is it not the government's responsibility to bail out private companies with taxpayers'dollars?»
  13. (en) «As you may know, the Bush administration has proposed a plan that would allow the Treasury Department to buy and re-sell up to 700 billion of distressed assets from financial companies. What would you like to see Congress do?»
  14. (en) «a gun to our head»
  15. (en) «any bailout must include plans to recover the money, and protect working families and big financial institutions and be crafted to prevent such a crisis from happening again»
  16. (en) «This plan is stunning in its scope and lack of detail... It dœs nothing in my view to help a single family save a home. »
  17. (en) «am concerned... is neither workable nor comprehensive, despite its enormous price tag»
  18. (en) «If we do not take action to address the crisis facing borrowers, we'll never solve the crisis facing lenders. »
  19. (en) «might insist on the directors of the institutions that participate in this program waiving all director's fees for a couple of years. They should, maybe, eliminate bonuses. »
  20. (en) «... if someone wants to sell a hundred billion of these instruments to the Treasury, let them sell two or three billion in the market and then have the Treasury match that... You don't want the Treasury to be a patsy. »
  21. (en) «Mr Paulson's proposal to purchase distressed mortgage-related securities poses a classic problem of asymmetric information. The securities are hard to value but the sellers know more about them than the buyer : in any auction process the Treasury would end up with the dregs. The proposal is also rife with latent conflict of interest issues. Unless the Treasury overpays for the securities, the scheme would not bring relief. »
  22. (en) «the right principles»
  23. (en) «crazy and inflationary hell»
  24. (en) «astonishing, devastating, and very harmful for America»
  25. (en) «great concern for the plan proposed by Treasury Secretary Paulson»
  26. (en) «the emerging consensus from academic economists»
  27. (en) «1) Its fairness. The plan is a subsidy to investors at taxpayers'expense. Investors who took risks to earn profits must also bear the losses. [... ] The government can ensure a well-functioning financial industry [... ] without bailing out particular investors and institutions whose choices proved unwise. 2) Its ambiguity. Neither the mission of the new agency nor its oversight are clear. If taxpayers are to buy illiquid and opaque assets from troubled sellers, the terms, occasions, and methods of such purchases must be crystal clear ahead of time and carefully monitored afterwards. 3) Its long-term effects. If the plan is enacted, its effects will be with us for a generation. For all their recent troubles, America's dynamic and innovative private capital markets have brought the nation unparalleled prosperity. Fundamentally weakening those markets in order to calm short-run disruptions is desperately short-sighted.

    »
  28. (en) «Mr Paulson's plan is not perfect... it is good enough»
  29. (en) «Congress should pass it—and soon»
  30. (en) «The deal proposed by Paulson is nothing short of outrageous. It includes no oversight of his own closed-door operations. It merely gives congressional blessing and funding to what he has already been doing, ad hoc. »
  31. (en) «consumers and businesses would be able to borrow at the fed funds rate at 2 percent, just like the big banks do. This means that every cash-strapped homeowner would be able to refinance his mortgage and cut his payments in half, saving thousands of homes from foreclosure. Consumers could also refinance their credit card balances, auto loans and other debt at interest rates they can afford»
  32. (en) «would cost U. S. taxpayers absolutely nothing»
  33. (en) «It is bad enough for the government to buy 700 billion of bad bank investments at prices that no private-sector investor has been willing to approach. This itself is an undeserved giveaway to the financial institutions that caused the problem... »
  34. (en) «home borrowers»
  35. (en) «people who are nominally owners but who put down so little money for their purchase that they are better described as living in borrowed homes»
  36. (en) «criteria being used to choose who gets money appears to be setting the stage for consolidation in the industry by favoring those most likely to survive»
  37. (en) «suggest that the government may be loosely defining what constitutes healthy institutions. [... Banks] that have been profitable over the last year are the most likely to receive capital. Banks that have lost money over the last year, however, must pass additional tests. [... ] They are also asking if a bank has enough capital and reserves to withstand severe losses to its construction loan portfolio, nonperforming loans and other troubled assets»
  38. (en) «required to provide a specific business plan for the next two or three years and explain how they plan to deploy the capital»

Références

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